来源：现代咨询
作者：彭军铖 叶 翔 郝中中
2019年3月5日上午，国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大二次会议作政府工作报告。本次报告回顾了2018年政府工作，概括了2019年经济社会发展总体要求和政策取向，并提出了2019年政府工作任务。报告对地方政府和国有企业，做出了“各级政府要过紧日子”“强化底线思维”“规范地方政府举债融资机制”“加快国资国企改革”等关键表述。
一、积极财政加力提效，筹资节流减税降费
积极的财政政策要加力提效。2018年我国发展面临多年少有的国内外复杂严峻形势，经济出现新的下行压力。为了确保经济运行在合理区间，2019年要继续实施积极的财政政策，综合考量财政收支、专项债券发行等因素，适度提高全国财政赤字率。改革完善县级基本财力保障机制，缓解困难地区财政运转压力。
各级政府要过紧日子。减税降费直击当前市场主体的痛点和难点，2019年要确保减税降费落实到位，全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，这会给各级财政带来很大压力。为了支持企业减负，本次政府工作报告提出“各级政府要过紧日子，想方设法筹集资金”，压减一般性支出和“三公”经费，中央政府将增加特定国有金融机构和央企上缴利润。
二、强化底线思维防风险，采用市场方式化债务
防范化解重大风险要强化底线思维。十九大报告提出，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，防范化解重大风险位于三大攻坚战之首。2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，提高防控能力着力防范化解重大风险。此后，各地政府在开展防范化解重大风险工作过程中，“底线思维”一词被多次提及。本次政府工作报告也指出，防范化解重大风险要强化底线思维，坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，稳妥处理地方政府债务风险。因此，各级政府在处理债务风险过程中要始终坚持“底线思维”，健全监督问责机制，严格查处各类违法违规融资行为，牢牢守住不发生系统性风险的底线。
鼓励采取市场化方式，妥善解决融资平台到期债务问题。融资平台在我国城镇化建设过程中发挥了重要作用，但融资平台债务问题也一直困扰着各地政府。自2014年底地方政府债务全面清理甄别之后，如何解决融资平台债务问题成为地方政府的一道难题。在本次政府工作报告中，四次提到“债务”，三次提到“债务风险”，可见地方政府及融资平台债务问题一直受到中央高度重视。报告提到，2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。要有效发挥地方政府债券作用，合理扩大专项债券使用范围。对于融资平台到期债务问题，鼓励采取市场化方式解决，不能搞“半拉子”工程。
三、加大预算公开改革力度，规范地方政府举债融资机制
加大预算公开改革力度，推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革。全面规范、公开透明的预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志，是强化预算约束、规范政府行为、实施有效监督的重大改革举措。近年来，在党中央和国务院的领导下，地方各级财政部门积极推动建立预算公开制度体系，取得了显著成效。然而，财权与事权不匹配的问题始终困扰着地方政府的财政预算，迫使地方政府在正常的举债融资之外，还得依靠融资平台“输血”。因此，除了预算公开，本次政府工作报告还提出，要推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，从制度上解决地方政府事权大于财权的问题。
规范地方政府举债融资机制。自2014年修订的预算法和国发〔2014〕43号实施以来，地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得了阶段性成效。但个别地区违法违规举债融资时有发生，如为融资平台提供担保、向ppp社会资本方承诺最低收益等，局部风险不容忽视。2017年4月，财政部等六部委发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债融资行为。因此，自2014年以来，规范地方政府举债融资机制一直是防范财政金融风险、解决地方政府债务问题的一项长效举措。本次政府工作报告依然要求规范地方政府举债融资机制，说明在2019年乃至接下来的几年内，规范举债融资机制仍是地方政府防范化解重大风险的一项重要任务。
四、加强和完善国资监管，国企改革步入重点突破期
突出了加强和完善国有资产监管的主题。国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，在我国国民经济发展中起主导作用，科学的国有资产管理体制是国有企业沿着正确方向改革发展的重要制度保障。在深化国有资产管理体制改革方面，近年来有多项文件相继发布，如《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63 号）、《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（国办发〔2017〕38 号）、《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23 号）。本次政府工作报告提出，加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值。加强和完善国有资产监管的核心是要优化监管职能和方式，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。
积极稳妥推进混合所有制改革。混合所有制改革作为国资国企改革的重要突破口，目前已经加速进入批量落地期。今年两会期间，多家央企提出扩展混改的广度和深度，且中央已经敲定了试点名单，正加速推动相关工作。本次政府工作报告提出，要积极稳妥推进混合所有制改革，完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。通过混合所有制改革，可以将国有企业竞争性业务全面推向市场，促使国有企业改革创新，不断增强发展活力和核心竞争力。混合所有制改革也为转型中的融资平台公司提供了一条出路，融资平台公司作为国有企业，开展混合所有制改革是适应当前国企改革大趋势、提高自身经营实力的积极探索。进行混合所有制改革，引入非公有制经济，从而进一步完善融资平台公司产权制度和现代企业制度，盘活国有资产，提升融资平台公司的经营效率和市场化运作能力，实现国有资产保值增值。
完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。政府工作报告中指出，国有企业要完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。通过完善现代企业制度，目的是激发国有企业活力，切实提高企业的核心竞争力。在主业处于充分竞争行业和领域的商业类子企业推进经理层任期制和契约化管理。改革国有企业工资决定机制，完善职工工资总额管理制度体系，合理拉开收入分配差距，充分调动广大职工积极性。全面实施以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度。
依法处置“僵尸企业”。政府工作报告中指出依法处置“僵尸企业”。各级政府要用“伤其十指不如断其一指”的决心持续推进“处僵治困”，认真抓好全“僵尸企业”、特困企业处置治理工作，努力实现年底前“僵尸企业”基本出清和特困企业整体盈利。开展中央企业亏损子企业全面排查摸底，做好重点企业改革脱困工作。
深化电力、油气、铁路等领域改革。政府工作报告中指出，将深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。深化电力体制改革, 推动交易机构独立规范运行, 加快推进电力市场化交易, 稳步推进电力现货市场建设试点, 扩大增量配电业务改革试点。 在加强成本监审调查基础上, 深入推进第二个监管周期输配电价改革, 继续推进石油、 天然气、 交通运输等重点领域价格改革。政府工作报告明确将“网运分开”（指的是基础设施与运用设施的生产商、供应商、用户实施市场主体的分离）写入，说明在重点领域实施垄断行业网运分开，多数领域将消除垄断，引入竞争，走向市场。
